2012年《机关事务管理条例》的颁布，标志着机关事务管理工作步入法治化轨道。作为该领域基本法的《机关事务管理法》已被列入全国人大常委会2025年度立法工作计划的预备审议项目。这一背景下，对该领域的立法进行战略层面的审视势在必行。立法定位是其中的重要方面，作为立法的关键和基础性问题，它关涉立法体系的价值目标、功能、立法原则、体系框架等宏观建构，又决定着立法中权利义务的配置、实践操作规则等微观设计，本文拟从机关事务行业建设的角度作一些探索。

现实背景：机关事务行业属性的明确

联合国国家标准产业分类中，设置有“为整个政府提供辅助服务的活动”这一行业类别，当前我国机关事务工作的内容大都在此类别中。就国内的行业分类看，在中国国民经济行业分类中，已设置了“综合事务管理机构”的类别。2022年8月，国家标准化管理委员会批复同意新增机关事务行业标准代号（JS）和范围，这无疑是对其行业属性增强的认同，也是社会分工进一步细化以及行业发展的结果。至此，机关事务具备行业属性已无任何疑义，各地这一行业的建设也在如火如荼地开展。显然，作为对其进行规范的机关事务管理立法工作要对此作出回应。

行业法概念的引入

作为社会分工和现代化的结果，各行业日渐走向成熟。作为经济社会中从事相同性质活动的单位和个体构成的组织体系，行业的标识性特征是从事相同性质的活动，例如，机关事务虽然涉及经费、资产、服务等诸多领域，各地机关事务管理部门的职能也各有不同，但从性质上说，都是为了保证党政机关的高效有序运转。它们有较为明晰的边界、相对稳定的内核，在经济社会生活中各自发挥着重要的作用。与此同时，鉴于自身独特的品性，以及不同的运作逻辑和发展规律，各行业的差异性不断加大，知识体系不断充实，“隔行如隔山”的专业化问题愈加突显，承载行业特征的各种系统性、根本性问题浮出水面，为法治提供了复杂的行业场景，也向规范不同行业所涉社会关系的立法提出了严峻的挑战。这种背景下，“行业法”这一概念得以产生，即以国家涉及行业的法律为基础，通过政府涉及行业的行政法规和行政规章、地方立法机关以行业为背景的地方性法规等，从而形成的行业法体系的总称。

不难看出，“行业法”这一概念的出现，是一种以行业知识与法律知识的交叉复合回应传统部门法功能性缺陷的尝试。但它与部门法非但不对立——两者只是划分的标准不同，而且可以相互融合、促进——行业法融合各部门法在特定行业的研究成果和立法成果，以不同的法律渊源为载体，借助更为紧凑、体系化程度更高、内部统一协调、外部独立于其它行业法的规则体系，以国家和社会之外的第三种方式促进立法、充实部门法。

事实上，“行业法”这一概念虽是近年才被明确提出，但其雏形在中华法系中早已存在，《大明律》中以“吏户礼兵刑工”六部为基础构成的“六事法体系”，即按行政机关的专业来划分。因而行业法的发展，既可以从中华法系传统中汲取养分，也与我国当前归口管理的体制相适应。从立法实践看，“我国自从进入20世纪90年代以后，立法的主要任务放在了行业法制的建设上”，交通运输、农业、教育等诸多行业在立法方面都取得了进展，这也从一个角度折射出经济社会发展对行业立法的要求，“部门行政法”的概念也反映对行业法的期待。

机关事务行业法定位的明确及其法理基础

清晰的立法架构要求明确的立法定位，合理的权利义务设计也需基于明确的立法定位展开。综合以上两方面的思考，本文将机关事务管理立法定位为行业法，即基于机关事务的行业属性，以整体性思维，秉持特定的价值追求，围绕特定的行业目标，将法律知识与机关事务行业专业知识结合所形成的，对机关事务行业所涉社会关系进行调整的规则体系。它优先关注立法的功能，遵循行业发展规律，以这一行业建设及行业生态中的现实问题为导向，以行业治理为逻辑主线，以特定的价值理念引导相关法律概念、法律原则以及权利义务设计，规范并引导行业建设。这一定位从“行业”和“立法”两个方面入手，基于以下法理基础确立：

——行业建设的需要。行业建设和发展要求行业内部的秩序有序、生态良好，因而它不仅需要法治，还需要契合行业价值与行业治理逻辑流贯的法治。行业建设越深入，改革需要越迫切，通过立法推进改革的要求就越强烈，针对行业作出整体性回应的立法要求也越高。如果无视机关事务的行业属性和行业建设实践，针对行业特征的完整立法认知框架就难以形成，更遑论契合行业情境的立法体系及其对行业诉求的回应。将其定位为行业法，强调其对行业建设价值诉求的尊重，可以确保立法目标与行业建设目标的融贯，让立法真正成为行业建设的一种“促进性”资源。

行业建设的基本理念是树立行业共同体意识——行业共同体是在行业实践中，基于共同价值和共同目标所形成的行业认同感，其前提是行业共同体的基本共识。机关事务经历了从机关后勤向机关事务管理的变迁，在共同体的诸多认知尚亟待深入的情况下，整体上又面临从传统集中管理向现代协同治理的转型升级，认知框架尚处于一个逐步形成的过程中，共识的达成尤显重要。作为对该行业基本共识的凝练和规则化表达，立法是行业共同体基本共识的重要载体，同时，作为一种塑造共识的核心力量，通过其所承载的法律精神、法律原则以及权利义务的设计，尤其是其刚性作用，确立、引导共识的形成。将机关事务管理立法定位为行业法，确立行业法思维，强调立法与行业建设的协同，有助于凝聚共识，推进行业共同体建设。

就机关事务行业建设的基本思路看，法治作为行业建设之“柱”的地位已经确立。立法是法治的前提，“越是强调法治，越是要提高立法质量。”在走向“构建系统型、多层次机关事务行业建设体系”这一行业建设基本目标的过程中，立法作为行业建设的基本载体，强化其与行业建设的切适性，在规则建构过程中考量行业建设这一重要参数，可以降低与行业建设的冲突，优化行业建设生态，助力并引导该行业从“探索性实践”向“趋势性实践”的转换。

所以，作为行业立法的内在驱动力量，机关事务行业的迅速发展以及行业建设的推进，要求以求真务实的立法理念和正确的立法姿态建构该行业规制的基本范式——行业法定位正是这种范式的重要实践路径。

——立法自身的需要。科学立法是立法质量的保证。党的十九大报告提出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法”。其中，科学立法的“核心在于尊重和体现客观规律”，从实际出发，实事求是。机关事务行业也不例外，其行业属性是决定行业发展规律的重要方面，认真对待这一行业的独特性质，直面行业发展规律，立法才可能保持与规制事项间的正当关系，实现与行业建设的互动并调适与其间的张力。否则，不但科学立法成为一句空话，而且还可能形成行业属性对立法功能的消解。

科学立法是立法现代化的需要。作为现代化的核心之一，立法现代化离不开对分工的考量。正如季卫东教授所说，分工是“在考虑国家治理体系和方法现代化之际必须考虑的一个问题”“是构成现代性的一个指标”。行业是社会分工的产物，不对其独特属性给予充分的重视，对分工的考虑明显就是不足的，现代性缺失也就在所难免。因此，行业法定位有助于提升机关事务管理的立法现代性，作为国家治理体系的重要组成部分，在契合国家治理逻辑、满足中国式现代化普适性要求的同时，围绕行业建设目标，有针对性地确立支持、促进行业现代化的行为规则。

从立法功能的实现看，机关事务管理立法作为一种建构性工具，形塑机关事务是其重要功能，其实现不仅需要立法与外部环境的协调与适应，更需要立法目标及功能的合理设计。将机关事务管理立法定位为行业法，关注立法与其调整对象间的耦合与融贯并据此优化战略设计，有助于促进立法建构性功能的实现。

事实上，为回应社会基础以及社会关系的变迁对法治形成的冲击和挑战，近年来行政法学界普遍倡导“面向行政的行政法”，通过规范主义与功能主义的融合，对社会关系进行更为有效的调整。行业法这种基于社会基础的定位，将机关事务行业建设作为立法“面向”的核心内容，深入到机关事务行业建设内部对接行业特征，客观审视行业诉求和期盼，将行业知识内化于立法顶层设计，是法治应对现实挑战的重要路径，契合科学立法的要求，也利于立法现代性的提升和立法功能的实现。

——定位的精准性。要证成行业法定位的精准性，还需要厘清行业法与相关概念的关系。

近年来，与行业法思路同样秉持整体性思路、强调跨部门法特征的，还有领域法和产业法。一方面，“领域法”并非一个经过严谨论证的独立命题，而是依附并脱胎于“领域法学”。对“领域法学”的合理性证成不能推导出“领域法”的正当性与必要性。另一方面，行业法是“窄化了”的领域法，“领域法”比“行业法”包容性更强、涵盖面更广，其开放性很难针对某个具体问题专门立法。同时，与财税、环境、海洋等领域因边界不明、行业属性不强而难以使用“行业法”这一概念不同，机关事务行业属性明确，将其立法定位为行业法并无障碍，且更为精准。

产业法也具备交叉性和复合性，但从行业与产业的关系看，产业由多个相关的行业组成，行业包含于产业，是产业的具体实现，行业的结构也相对单一，不如产业的层次多元。不难看出，产业法的范畴大于行业法，因而将机关事务管理立法定位为行业法，也较定位为产业法更为准确，指向性更强。

机关事务管理立法行业法定位的价值

行业法定位的机关事务管理立法，其价值主要体现在以下几个方面：

弥补部门法的功能性缺陷。机关事务管理立法客观上不具有独立法律部门的地位。就实证法看，机关事务行业涉及国有资产管理、政府采购、公共机构节能等多个领域的社会关系，其规范特征已难以为某个单一的部门法所涵括。由此导致的立法碎片化及功能性缺陷，不仅可能影响不同法律调整手段和方法的作用，难以系统地解决一些基于行业特征而产生的根本性问题，而且也不易全面容纳机关事务所及社会关系。要解决这些问题，回应机关事务工作高质量发展的要求，就需要超越传统部门法理论，拓展机关事务管理立法思路。行业法定位打破部门法的思维定势，可以避免因对部门法的路径依赖而形成的制度壁垒与协调困境，系统地进行立法设计，促进法律整体功能的发挥，弥补部门法的功能性缺陷。

为公私法的融合提供解释框架。机关事务所涉社会关系较为复杂，一方面，它服务国家政权机构，具有较强的政治属性，其立法所调整的社会关系隶属于政治国家领域，呈现出较强的公法属性；另一方面，伴随该行业建设中服务社会化的深入，涉及市场和社会的多种私域关系频现，成为该行业立法中无法回避的调整对象。因而须通过公法与私法的结合，以及多种法律手段的并用，方能实现对该行业所涉社会关系的有效调整。行业法这种基于功能主义的立法定位，将性质不同但目标一致的法律规范及不同的调整方法、手段整合，有助于立法者根据立法价值追求以及行业建设的总体目标，形成行业系统内部自成体系、圆融自洽的规范，为机关事务社会化过程中某些兼具公私法双重属性的制度设计提供合理的解释框架。这样，加上多元法律渊源的配套，机关事务行业立法体系的建立健全成为可能。

利于从行业建设中挖掘立法资源。立法本身并不具备自足性，受到行业生态以及行业属性的影响，也亟待各类资源的滋养，需要从社会基础中汲取养分、获取动力，通过外部交互中获取能量。行业建设是社会基础的重要方面，基于这一社会基础考量的行业法定位，强调立法回应性、规范性和引导性的同时，也关注对内外部资源的挖掘和转化。行业建设是推动立法发展的内生动力，作为一种内部资源，立法与之进行的互动及对其利用，有助于提升立法适应性并促成该行业秩序的生长条件，促使立法现代化走上内生性道路，促进可持续性发展。

对行业法概念的深化。概念不是一成不变的，它只是确立了一个框架，提供了一个起点。行业法这一概念的提出，是在我国立法对社会体系的法治面向关注不足的背景下产生的，强调社会属性、民生属性和市场属性，因其逻辑内涵符合社会分工和现代化的趋势而颇受关注。但同时，对应各行业的标识性特征，各行业法有自己的异质性特点，正是这些异质性特点，使行业法概念不断深化，也为行业法的发展提供了广阔的前景。

总的说来，机关事务行业与其它行业的一个重要区别，在于其较强的政治属性。这在保障领域毋庸置疑，即使是服务及其社会化过程中，也以廉洁为前提并强调政社互补；节能所关注的也不仅是投入和产出，还有其社会效应。所以，一方面，它对社会治理及市场治理的影响很大程度上是作为一种外部性而间接发生的；另一方面，在机关事务工作中，虽然注意力分配和遵循的逻辑有所不同，但总的说来，都存在一种“政治统合逻辑”，即政治逻辑作为底层逻辑统一、融合行业建设中的其他逻辑，或者说政治逻辑在逻辑排序中具备优先性。对这种“政治统合逻辑”予以足够的尊重，遵循与此一脉相承的立法价值，彰显行业属性的立法，同样反映行业法这一概念的本质属性，满足其内涵要求、拓展其外延的同时，为行业法的发展提供了更大的场域。

综上所述，应明确机关事务管理立法的行业法定位，站在全面推进机关事务行业建设的战略高度，将该行业所涉社会关系视作一个整体，强调行业独特的发展规律及优良的发展生态，围绕服务该行业高质量发展、促进政府治理现代化的目标，以行业属性为核心进行立法价值体系和规范体系的建构，借助该行业业务知识与法律专业知识的对话深化立法，按照行业治理逻辑和相应的规制原理，构建综合性、系统性的立法体系，实现行业立法的体系自主。这样，可以补足部门法在这一领域的功能性缺憾，更清晰地确定立法的任务和使命，形成回应行业现实问题、赋能该行业高质量发展的法律规范体系，解决行业发展中的系统性问题，满足行业建设和发展全方位的需求，培育机关事务行业发展的良性生态；同时，也可以让立法从机关事务行业建设中持续获取涵养和动力，优化制度供给，破解行业发展难题，彰显立法价值，为该行业的建设奠定坚实的法治基础。